تحلیل – اقتصادی

نقدی بر لایحه هدفمند کردن یارانه ها

قسمت اول اولین کار مشترک دولت و مجلس که ربط مستقیم با زندگی مردم و مطالبات اقتصادی آنها دارد، لایحه هدفمند کردن یارانه ها به عنوان بخشی از طرح تحولات اقتصادی دولت است .

اولین کار مشترک دولت و مجلس که ربط مستقیم با زندگی مردم و مطالبات اقتصادی آنها دارد ، لایحه هدفمند کردن یارانه ها به عنوان بخشی از طرح تحولات اقتصادی دولت است.

روز شنبه مورخ 88/6/3 یک فوریت لایحه هدفمند کردن یارانه ها در دستور کار مجلس قرار مجلس قرار داشت. به دلیل همزمانی آن با انتخاب وزرا و نیز اولویت های دیگر ، بررسی آنیک ماه با تاخیر افتاد . قاعدتاًاین لایحه باید پس از تعطیلات مجلس در دستور قرار گیرد .

نگارنده پیش از این هم نقدهایی به لایحه مذکور قبل از اصلاحات آن و قبل از بررسی های آن در مجلس ارائه کردم . اینک در تکمیل نقدهایی به لایحه مذکور قبل از اصطلاحات آن و قبل از بررسی های آن در مجلس ارائه کردم . اینک در تکمیل نقدهای پیش گفته مطالبی را معروض می دارم .

لایحه هدفمند کردن یارانه از جمله لوایح کلیدی در "مالیه عمومی کشور" است که از تاریخ 87/10/10 که یک فوریت آن در سال گذشته به تصویب رسید تا کنون به سرانجام نرسیده و به دلایل زیر زیر بدون مهندسی ساختار آن در بودجه کل هم به سرانجام نخواهد رسید . مجموعه پیشنهاداتی که از سوی نمایندگان که عمدتاً با ادبیاتی غیر مالی و محاسباتی قرار است به منطوق و مفهوم مواد قانونی آن اضافه شود متن لایحه را از یک پدیده مالی محاسباتی ساده دور می کند به طوری که برای مجری و ناظر آنچنان مبهم می شود که ممکن است درآینده مجلسرا با انواع و اقسام «استفساریه» ها روبرو کند .

اما آنچه که به صورت ساده و همه فهم به عنوان نقد می توان عنوان کرد به شرح زیر است :

1-در مقدمه توجیهی لایحه دولت مصوب 87/8/5 هیئت وزیران و مصوب یک فوریت 87/10/10 مجلس شورای اسلامی شان نزول لایحه را تحقق عدالت مستند به آیه 25 سوره حدید قرآن کریم قرآن کریم و در ادامه آن را مستند به اصل 48 قانون اساسی دانشته است . به نظر می رسد یک کم دقتی و یا بی دقتی در این امر صورت گرفته است . لایحه مذکور به لحاظ موضوعی اگر بخواهیم شان نزولی برای آن پیدا کنیم مربوط به آیه اول سوره انفال و نیز اصل 45 قانون اساسی است .

30 سال از نظام اسلامی ما می گذارد . «انفال» یکی از پایه های اساسی مالیه عمومی در حکومت اسلامی است . در قرآن یک سوره به این نام داریم . در قانون اساسی هم یک اصل به همین نام از تدوین کنندگان قانون اساسی به یادگار مانده است . اما دریغ از یک اشاره در برنامه های پنجساله و نیز بودجه سالیانه کشور که دولت به مجلس می دهد و یا مجلس به تصویب می رساند . متاسفانه شورای نگهبان همه ساله در مورد نقض این اصل قانون اساسی در بودجه های سالیانه ساکت است! نفت خام ، گاز طبیعی و آب از مصادیق انفال است و تصمیم گیری درباره آن باید با عنایت به بار حقوقی و مالی و محاسباتی مفهوم «انفال» صورت گیرد . این عدم انطباق مصداق لایحه با موضوع ، در بند «ج» تکرار شده و با اشاره به اصل 44 موجب ایجاد زاویه لایحه از اصل 45 قانون اساسی شده است .

2-در بند «ب» منظور از لایحه ، تخصیص بهینه منابع ذکر شده است ، در حالی که با رجوع به مواد جایگاه پیش بینی منابع حاصل ، در کنار دیگر منابع چیدمان شده در قسمت سوم بودجه کل کشور تعیین نشده است .

3-در بند «د» ، منظور از لایحه جلوگیری از اسراف و تبذیر منابع ذکر شده است . این جلوگیری بدون تعیین جایگاه منابع حاصل در قالب ادبیات بودجه ای مشتمل بر بخش ، بند و جزء که سامانه بودجه و تفریغ آن ، قادر به شناسایی باشد احصاء نشده است .

4-در ماه یک لایحه دولت مجاز به اصلاح قیمت حاملهای انرژی شده است در حالی که معنا و مفهوم مجاز در ترمینولوژی حقوق ، «اختیارات» است نه «تکلیف» و باید کلمه «مجاز» به عبارت «موظف» یا «مکلف» تغییر یابد تا تکلیف مجری و ناظر معلوم باشد .

5-در بند الف ماده یک لایحه دولت با کاربرد واژه هایی چون «متناسب با فوب خلیج فارس» ، «حداکثر پس از 3 سال» و تغاطعی هزینه های حاملهای انرژی و مالیات و عوارض به آن از موضوع واقعی کردن قیمت 5 فرآورده مطروحه در بند الف عدول کرده است . هزینه حمل و نقل و توزیع و مالیات و عوارض از جمله هزینه های اداری و مالی بنگاههای اقتصادی است که از محل درآمد بنگاه می باشد .

تحمیل هزینه بنگاه به مردمی  که قرار است قیمت واقعی 5 فرآورده را به عنوان مصرف کننده پرداخت کنند ، مبنای مالی و محاسباتی ندارد . لایحه قانونی باید بهای این 5 فرآورده را با نصاب درصد معینی از مبلغ معین تعیین کند .

وقتی ملاک فوب خلیج فارس باشد و در مورد نصاب هم گفته شود ظرف 3 سال چنین و ظرف 3 سال چنان شود ، حداکثر فلان شود و حداقل بهمان گردد و جاهت مالی و محاسباتی ندارد. همین ملاک در مورد قیمت برق باید در بند ج تبصره یک مشخص شود که نشده است یعنی جای درصد نصاب و ماخذ برق صادراتی یا وارداتی در بند ج تبصره یک خالی است و مفاد تبصره 2 بند الف بلاموضوع است .

6-در تبصره 3 بند ج لایحه ، دولت با دادن جواز اعمال قیمت ترجیحی و پیش بینی موارد خاص ، در واقع همه آنچه را که در بندها و تبصره های ماده یک آورده با لفظ «جواز» هوا کرده است .

نتیجه آنکه در ماده یک کافی است در قالب یک ماده بدون هیچ تبصره و بندی قیمت هر یک از حاملهای انرژی به نصاب مشخص (چند درصد) و ماخذ معین (قیمت تمام شده یا فوب خلیج فارس یا سیف آسیای جنوب شرقی) مصوب شود .

7-موضوع ماده 2 لایحه ، مدیریت نوسانات قیمتهای بین المللی حاملهای انرژی و حکم ماده اخذ عوارض و اخذ مابه التفاوت و پرداخت یارانه است ، در حالی که وقتی قرار است قیمت های مصرف کننده واقعی شوند و دولت یارانه را هدفمند پرداخت کند ، اعطای جواز پرداخت یارانه به دولت در این بند هم مغایر اصل فلسفه وجودی لایحه است و هم مغایر موضوع لایحه که واقعی کردن قیمت هاست .

8-بحث وضع مالیات و عوارض در متن ماده 2 و لغو مالیات بر ارزش افزوده در تبصره ذیل ماده 2 ، لایحه را از حیطه و حوزه هدفمند کردن یارانه ها خارج و به حوزه مالیات های مستقیم و غیر مستقیم کشانده است .

9-در ماده 2 سخن از تمرکز تجمیع وجوه در صندوقی به نام صندوق هدفمند کردن یارانه ها رفته است ، مفهوم آن است که ما یک خزانه ای در کنار خزانه دارای کل تاسیس کنیم که مغایر اصل 53 قانون اساسی است .

لذا نقشه راه منابع و مصارف عواید حاصل از اجرای لایحه هدفمند کردن یارانه ها از مسیر قانونی در بودجه بندی و بودجه ریزی در بودجه کل کشور جدا می شود به تعبیری این لایحه به لایحه دولت در خصوص بودجه کل کشور تنه می زند . هویت قانونی صندوق در بند ب ماده9 با اختیارات مصرح در لایحه به مثابه نفی خزانه داری کل کشور است که هم مغایر اصل 53 است و هم توسعه و تشکیلات آن در قانون برنامه منع شده است .

10-ماده 3 لایحه ، مربوط به بهای آب است که همان ایرادات مربوط به نصاب درصد معین و ماخذ ، بر آن وارد است . آنچه در بندها و اجزای چهارگانه ماده 3 آمده دستور کار مدیران است نه قانونگذاران !

11-موضوع ماده چهار لایحه مهلت سه ساله و حکم آن برای تعیین قیمت سایر کالاهاست که ارتباط موضوعی با کالاهای یارانه ای که لایحه درصدد هدفمند کردن آن است ندارد .

12-موضوع ماده 5 لایحه جواز مصرف وجوه حاصل از لایحه و حکم ماده هزینه کرد 60درصد آن در قالب دستورالعمل تبصره یک ماده پنج می باشد . این ماده به شرط تصویب مغایر اصول 52 و 53 قانون اساسی است . چرا که «وجوه» در قالب بودجه کل کشور قابل مصرف است .

وجهی که به جای تمرکز و تجمیع در خزانه کشور در صندوق موضوع لایحه تمرکز یابد ، قرار است جواز مصرف را از لایحه هدفمند کردن یارانه ها بگیرد ، نه از لایحه بودجه کل کشور ، پس اصل 52 قانون اساسی چه می شود ؟

13- از 100 درصد وجوه حاصل از اجرای لایحه ، 60 درصد آن در ماده 5 و 15 درصد آن در ماده 6 و 25 درصد آن در ماده 8 تعیین تکلیف شده است . مبنای تعیین این نصاب درصدها ، تقویم محاسباتی نداشته و با توجه به نصاب 25 درصدی مندرج در ماده 8 گویا قرار است فقط این مقدار در بودجه کل کشور انعکاس یابد و همان طور که گفته شد خلاف اصل 52 و 53 قانون اساسی است .

14- به طوری که ملاحضه می شود از ماده یک تا پنج منابع لایحه و از ماده 5 تا 8 مصارف لایحه تعیین تکلیف شده که منصرف از موارد مصرف و پیش بینی منابع همان گونه که گفته شد نقشه راه این منابع و مصارف در سامانه بودجه کل کشور مشخص نیست .

با تعیین و تعبیه «صندوق» در ماده 9 و احصای هویت مستقل برای آن و حتی تعیین هیئت امناء برای صندوق به ریاست رییس جمهور یا معاون وی عملاً خزانه داری کل از چرخه وصول و ایصال وجوه حاصل ، خارج شده و با پیش بینی دستورالعمل مواد 5 و 6 فی الواقع مصرف 75 درصد وجوه حاصله خارج از چرخه موافقت نامه بودجه ای انجام می شود که حکایت از وجود دو خزانه و دو بودجه در مالیه عمومی کشور است . به همین دلیل ، مشکل اجرا و نظارت پیدا می کند و نهادهای مسوول و ناظر برای تفریغ بودجه با مشکل جدی رو به رو خواهند بود.